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宅基地的财产权

作者:admin 2019-10-11 我要评论

8月底,全国人大常委会通过了明年开始实施的《土地管理法》,明确了对于进城落户的村民,宅基地不能强制收回,给进城农民吃了颗定心丸。9月中,农业农村部专门发...

8月底,全国人大常委会通过了明年开始实施的《土地管理法》,明确了对于进城落户的村民,宅基地不能强制收回,给进城农民吃了颗定心丸。9月中,农业农村部专门发出通知,要求严格落实“一户一宅”规定,却是约束性文件。农村土地入市,这唯一还没有释放的改革红利,还是会以细水长流的方式释放。

以现代产权的视角,我们很难理解宅基地的制度设计。这是上世纪60年代后,随着“人民公社化”运动而形成的村民居住土地制度。宅基地制度的主要特征是“集体所有、成员使用,一户一宅、限定面积,无偿分配、长期占有”。从字面上,我们至少可以归纳出几个限制性条件,比如长期占有实际上是有限占有,社员离世,其子女是没有继承权的,也就没有永久产权。另外,当村民离开了村集体,如“农转非”或迁出,宅基地使用权也自动消失。以上两种情况出现后,宅基地是需要重新分配的。这是一种理想化的按需分配的共产主义式制度设计,制度建立之初,因为大量农民携带私有土地入社,土地资源丰富,执行起来是颇为顺畅的。

世易时移,理想化的宅基地制度就跟不上形势了。在寸土寸金的城市边缘,想让村民退出宅基地比登天还难,而新增村民的数量远大于流出数量,本世纪后很少有村集体分配宅基地的新闻。另一方面,远离市镇的边远区域,农民工离乡离土,宅基地大量闲置,乡村一片荒芜,可它们的占用者名义上仍是村集体成员,这部分宅基地合理合法,又因为是无偿占用,荒废的景象似乎要永久持续下去了。

农村土地归集体所有,相对于宅基地,法理上承包地反而比宅基地拥有更多的权利,承包地是集体所有农地的承包权给予农户,所以集体所有制就是成员权所有制。宅基地所有制虽然也是集体所有制,可分配权和管治权在集体。可在村民的认知中,最具有市场特性的是宅基地,对宅基地财产属性认识最强,但法理上宅基地不是按财产权获得,而是通过公权力分配获得的使用权,且只有居住属性。

说完宅基地制度设计与现实的脱节之处,这里再议论一下宅基地改革的迫切性。福耀集团董事长曹德旺在接受采访时曾语出惊人,他说,马云说中国有13亿人的市场,但是有消费能力的只有2亿左右,其他9亿到10亿,有的只是人口,没有消费能力。他所指的没有消费能力的人是怎样的一群人呢?绝大多数应该是农村人口。让农村人口富裕起来,拥有和城镇人口一样的消费能力,无疑将给我们这个日渐减速的经济体提供巨大的推力,更是国家进入高收入国家的关键。

新《土地管理法》首次提出农民进城宅基地不能收回,算是赋予了宅基地部分财产权。解决宅基地的矛盾,有人提出可仿效土地承包权“三权分置”,产权在集体,使用权在农户,经营权在承租者。无疑,新《土地管理法》在国有土地之外赋予了农村土地的入市经营路径,间接给宅基地的商业使用开了绿灯。

农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》正是对《土地管理法》的细化,其中提到鼓励盘活闲置宅基地和住宅,鼓励节约集约利用宅基地,但“一户一宅”“租赁期限不得超过20年”等限制性条件还是提醒大家,宅基地的财产权还是有限的。

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